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我國首部土壤污染防治法(草案)首次提請審議
切實保障土壤資源永續(xù)利用
——我國首部土壤污染防治法(草案)首次提請審議
6月13日,科研人員在湖南省長沙縣的一處重金屬污染農(nóng)田土壤生態(tài)水利修復(fù)系統(tǒng)里采取水樣。
如何保障舌尖上的安全?根源要從保護土壤開始,防治土壤污染,直接關(guān)系到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、人民群眾身體健康和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。要解決土壤污染問題,立法正是根本性措施之一。6月22日,我國首部土壤污染防治法(草案)首次提請十二屆全國人大常委會第二十八次會議審議,引發(fā)強烈關(guān)注——
人們常將大地比作母親,也正因為其超強的包容性,使得土壤往往會成為多種污染的**終受體。例如,大氣污染物經(jīng)過沉降**終會落入土壤中,而水體經(jīng)過流動也會將部分污染物留在土壤之中。因此,土壤污染的狀況十分復(fù)雜,不僅有化肥農(nóng)藥、固廢垃圾等直接污染,還存在大量的間接污染。
土壤環(huán)境狀況不容樂觀
我國土壤污染防治工作尚未建立完整的制度體系和管理體系,大多數(shù)地區(qū)沒有科學系統(tǒng)地開展土壤污染防治工作。
“2005年至2013年我國首次開展的土壤污染狀況調(diào)查結(jié)果表明,全國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀,部分地區(qū)土壤污染較重。”全國人大環(huán)境與資源保護委員會副主任委員羅清泉說,長期以來,我國經(jīng)濟發(fā)展方式較為粗放,污染物排放總量居高不下,土壤作為污染物的**終受體,已受到明顯影響。
土壤污染不易被發(fā)現(xiàn)。由于土壤污染具有隱蔽性、累積性等特點,人們對土壤污染問題的關(guān)注比較滯后。因此,我國土壤污染防治工作基礎(chǔ)十分薄弱,尚未建立完整制度體系和管理體系。
直到近年來,土壤污染問題才漸漸得到重視,相關(guān)部門開始在土壤監(jiān)管、污染治理和修復(fù)方面作出努力。2015年,環(huán)保部會同財政部啟動土壤污染治理與修復(fù)試點項目,探索建立不同污染類型的土壤污染治理和修復(fù)技術(shù)體系,并于2016年設(shè)立專項資金支持各地開展相關(guān)工作。近年來,農(nóng)業(yè)部會同財政部在湖南開展水稻產(chǎn)區(qū)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整和修復(fù)試點,通過以農(nóng)藝為主的治理措施,取得了效果。
然而,在實踐中,法律的缺位使得土壤污染防治工作面臨無法可依的困局。“目前,我國尚缺乏土壤污染防治的專門法律,部分措施分散規(guī)定在有關(guān)環(huán)境保護、固體廢物、土地管理、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等法律中。”羅清泉說,由于法律的缺失,導(dǎo)致土壤污染防治的標準體系不健全、要求不明確、責任不清晰、監(jiān)管部門缺少有效的法律依據(jù)等后果。
“土壤污染情況十分復(fù)雜,需要一套科學系統(tǒng)的工作流程。為此,亟須制定一部專門的法律,對上述流程予以科學系統(tǒng)規(guī)范。”羅清泉說,土壤污染防治法(草案)正是在這樣的背景下出臺的。
記者獲悉,草案共九章94條,其內(nèi)容突出了“以提高環(huán)境質(zhì)量為核心,實行**嚴格的環(huán)境保護制度”理念。同時,草案明確了五大立法目的:防治土壤污染,保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和公眾健康,實現(xiàn)土壤資源永續(xù)利用,保護和改善環(huán)境,推進生態(tài)文明建設(shè)。
誰污染誰治理
該草案對政府、企業(yè)和公眾在土壤污染防治方面作了明確規(guī)定,還規(guī)定了管理體制、政府責任、目標責任和考核,從多方面確定了土壤污染防治責任的制度框架。
土壤污染由誰來治理?土壤污染防治法(草案)給出了明確回答:誰污染誰治理。草案明確,政府、企業(yè)和公眾在土壤污染防治方面負有不同的責任,為了使其各負其責,草案規(guī)定了土壤污染防治工作的管理體制、政府責任、目標責任與考核,規(guī)定了單位和個人的一般性權(quán)利、義務(wù),確立了土壤污染責任人、土地使用權(quán)人和政府順序承擔防治責任的制度框架。
“制定土壤污染防治法,不僅可以明確各方責任,合理有效地解決和分配防治費用,還可以增強人民群眾防治土壤污染的意識,調(diào)動各方面的積極性,形成全社會關(guān)心、支持、參與土壤污染防治工作的良好局面。”羅清泉說。
整體而言,一切單位和個人都有防止土壤污染的義務(wù),并對所造成的土壤污染依法承擔責任。在所有人當中,土地使用權(quán)利人的義務(wù)尤其突出。草案規(guī)定,土地使用權(quán)人有保護土壤的義務(wù),應(yīng)當對可能污染土壤的行為采取有效預(yù)防措施,防止或者減少對土壤的污染。
而對某一行政區(qū)域內(nèi)土壤污染防治和安全利用負總責的還是當?shù)卣?。草案?guī)定,地方人民政府應(yīng)將土壤污染防治目標、任務(wù)完成情況,納入生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核體系以及環(huán)境保護目標責任制度和考核評價制度,作為考核人民政府主要負責人、直接負責的主管人員工作業(yè)績的內(nèi)容,并作為任職、獎懲的依據(jù)。
土壤中可以長出食物,土壤上可以蓋房屋,這兩種類型的土地與人們的生活聯(lián)系**直接,因此草案將土壤污染防治重點落在農(nóng)用地和建設(shè)用地兩大方面。
在草案第四章“農(nóng)用地土壤污染的風險管控和修復(fù)”中,法律對責任人作出了以下規(guī)定:“對產(chǎn)出的農(nóng)產(chǎn)品污染物含量超標的土壤污染地塊,需要采取修復(fù)措施的,應(yīng)當由土壤污染責任人負責修復(fù)。土壤污染責任人無法承擔修復(fù)責任的,由地方人民政府代為修復(fù)。”值得一提的是,農(nóng)田污染一般不會對農(nóng)民個體追責。
如何保證責任落實?草案規(guī)定了嚴苛的懲處措施。例如,列入土壤污染重點監(jiān)管企業(yè)名單的企業(yè)未履行規(guī)定義務(wù)的或者監(jiān)測數(shù)據(jù)造假的**高可處以100萬元的罰款;在農(nóng)用地排放重金屬、有機污染物等含量超標的污水、污泥、清淤底泥、尾礦渣等的**高可處以200萬元的罰款;實施本法禁止的行為,構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責任。
土壤保護錢從哪里來
草案規(guī)定,通過政府出資、企業(yè)稅收及設(shè)立“土壤污染防治基金制度”等多種渠道、多種方式解決土地污染治理資金問題。
土壤污染治理,需要綜合使用物理和化學的辦法,這就需要大量的經(jīng)費支持。因此,“草案專設(shè)了‘土壤污染防治經(jīng)濟措施’一章,規(guī)定通過多種渠道、多種方式解決土壤污染治理資金問題”。羅清泉說。
首先,各級政府需要安排必要的資金。草案明確,政府資金需覆蓋以下方面:土壤污染防治的科學技術(shù)研究、示范工程和項目;各級人民政府組織的土壤污染狀況普查、調(diào)查和監(jiān)測、風險評估、風險管控、治理修復(fù);各級人民政府對涉及土壤污染事件應(yīng)急處置的支出等。其次,土壤保護需要調(diào)動金融機構(gòu)的積極性。根據(jù)草案,國家鼓勵金融機構(gòu)加大對土壤污染風險管控和修復(fù)項目的信貸投放,鼓勵相關(guān)金融機構(gòu)在辦理土地抵押業(yè)務(wù)時開展土壤污染狀況調(diào)查。
草案綜合運用稅收優(yōu)惠和強制保險等措施來引導(dǎo)企業(yè)行為。一方面,國家對從事土壤污染風險管控和修復(fù)活動的企業(yè)將依法給予稅收優(yōu)惠;另一方面,要求對列入土壤污染重點監(jiān)管行業(yè)名錄、從事土壤污染修復(fù)等土壤污染高風險的企業(yè)應(yīng)當投保環(huán)境污染強制責任保險。
此外,草案還提出了建立“土壤污染防治基金制度”。草案規(guī)定,應(yīng)“設(shè)立中央和省級土壤污染防治基金,主要用于農(nóng)用地土壤污染治理和土壤污染責任人或者土地使用權(quán)人無法認定或者消亡的土壤污染治理以及政府規(guī)定的其他事項。”
據(jù)了解,美國等國家通過設(shè)立基金的辦法解決污染問題,并取得了良好效果。1980年,美國頒布《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責任法》(又名“超級基金法”)。超級基金主要來源于國內(nèi)生產(chǎn)石油和進口石油產(chǎn)品稅、化學品原料稅和企業(yè)環(huán)保稅。該超級基金法實施后,67%被列入其國家優(yōu)先名錄中的污染地塊得到了治理修復(fù),130萬英畝土地恢復(fù)了生產(chǎn)功能,多數(shù)污染地塊在修復(fù)后達到了商業(yè)交易的要求。
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